КРАТКИЙ ОТЗЫВ
НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
В ЧАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ВЫПОЛНЯЮЩИХ ФУНКЦИИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА»
ЮРИСТА РБОО «ЦЕНТР ЛЕЧЕБНОЙ ПЕДАГОГИКИ» КАНТОРА П.Ю.

Ознакомившись с законопроектом, прихожу к выводу о его несовершенстве и непроработанности, которые не дают возможным рекомендовать его к принятию, так как в существующем виде он представляет собой серьезную угрозу для «третьего сектора» нашей страны с одной стороны, и не позволяет достигнуть поставленных целей – с другой.
Со своей стороны я стараюсь обозначить точку зрения НКО, которые не занимаются и не планируют заниматься политической деятельностью.
1.	Неопределенность понятия «политическая акция»
Обязательным признаком НКО, отнесенной к «исполняющей функции иностранного агента» (далее – «иностранный агент») является «участие в организации и проведении политических акций» (ст. 2 законопроекта). Между тем, ни законопроект, ни действующее законодательство понятие «политическая акция» не раскрывает.
Такой термин используется (но не определяется и не раскрывается) в законодательстве о политических партиях, но там использовано выражение «политические и общественные акции», и не вполне ясно, как проводится между ними разграничение.
Также термин «политическая акция» используется (но так же не определяется) в законодательстве о публичных акциях, тогда как авторы законопроекта, видимо, имеют в виду и непубличные.
Вообще говоря, «политика», согласно словарному определению – «вопросы и события общественной, государственной жизни». Тем самым, любое обсуждение общественно важных вопросов может рассматриваться как политическая акция.
В отсутствие ясного определения этот термин может трактоваться правоприменителем сколь угодно произвольно, а ведь именно от него зависит отнесение или неотнесение НКО к иностранным агентам и применение ответственности за нарушение закона.
	Замечание. Вообще говоря, акция, запланированная как «неполитическая», может перерасти в политическую помимо или против воли организаторов и участников, и такие примеры известны в современной России. Тем самым, НКО в принципе может оказаться неспособной выполнить требование законопроекта о предварительной подаче заявления о включении в реестр иностранных агентов.
2.	Неопределенность понятия «участия в организации и проведении»
Даже если представить себе, что политический характер акции не вызывает сомнений, не вполне понятно, что следует понимать под «участием (в том числе путем финансирования) в организации и проведении акции».
Можно привести три примера.
Пример 1: Несколько членов политической партии (НКО) выступили, как частные лица, организаторами массового политического шествия.
Пример 2: Трудовой коллектив больницы (НКО) инициировал коллективный трудовой спор, в ходе которого были выдвинуты политические требования.
Пример 3: Учитель физики средней школы (НКО) в индивидуальном качестве инициировал политический пикет.
В каком из этих случаев можно говорить об участии НКО в политической акции? Граница в данных случаях совершенно не ясна.
3.	Неопределенность выражения «получает денежные средства»
По духу законопроекта под «получением» денежных средств следует понимать целевые поступления от иностранного источника на ведение какого-либо рода деятельности.
Однако буквальное прочтение нормы законопроекта позволяет понять под «получением» денежных средств любые поступления, в том числе и от обычной хозяйственной деятельности, выручки от реализации товаров, работ и услуг (а вести такую деятельность НКО вправе).
Пример 1: НКО занимается распространением просветительской литературы, несколько экземпляров были реализованы иностранному гражданину (например, гражданину Украины). По букве законопроекта НКО «получает денежные средства».
Необходимо отметить отсутствие в законопроекте нижней границы поступивших денежных средств, влекущих признание иностранным агентом — как по сумме, так и по доле в общих поступлениях.
Недоумение вызывает также и норма (ст. 1) об общественных объединениях, намеривающихся «после его государственной регистрации получать денежные средства и иное имущество из иностранных источников». Сплошь и рядом общественные объединения, как и другие НКО, могут не представлять себе источников своего будущего финансирования. По логике авторов законопроекта, общественные объединения должны превентивно объявлять себя иностранными агентами из опасения, что в будущем, возможно, они получат средства из иностранного источника и, возможно, займутся политической деятельностью или деятельностью, которая может быть сочтена таковой.
Нельзя не отметить неудачность формулировки «от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество из указанных источников (далее – иностранные источники)». Во-первых, НКО как получатель средств не имеет ни юридической, ни практической возможности выяснить источники средств у своего донора. Во-вторых, эти средства могут быть получены в рамках коммерческой деятельности.
Пример 2: Коммерческая организация занимается торговлей лесоматериалами, и в частности реализует пиломатериалы за границу. Одновременно делает пожертвование на уставную деятельность НКО (например, детскому дому). Вряд ли авторы законопроекта имели это в виду, но по его букве НКО становится получателем средств из иностранного источника.
4.	Отсутствие связи между получаемыми средствами и политической деятельностью
Авторы и защитники законопроекта в СМИ указывают на, якобы, фактическое дублирование законопроектом норм законодательства иностранных государств об иностранных агентах. Однако с ними тут согласиться нельзя.
Сутью аналогичных законов других стран (в первую очередь — США) является раскрытие иностранных источников финансирования политической деятельности, в первую очередь — политического лоббизма.
Так, известный закон FARA (Foreign Agency Registration Act) предусматривает регистрацию только тех лиц, которые «контролируются» иностранцами, то есть в которых степень административного и финансового участия иностранной стороны достаточна для принятия решений и определения направлений деятельности. К тому же, FARA четко определяет сферы деятельности, внутри которых «иностранные агенты» подлежат регистрации: парламентский лоббизм, финансирование избирательных кампаний и сбор средств на них, финансирование СМИ, занятых в избирательных кампаниях. Ни в коем случае FARA не распространяется на лиц, действующих в гуманитарной или социальной сфере. Законопроект же, как было указано, не определяет ни степени иностранного участия, ни сферы деятельности иностранных агентов.
Между тем, предлагаемый законопроект ставит в положение иностранных агентов даже и те НКО, политическая деятельность которых из иностранных источников не финансируется.
Пример 1: НКО занимается образовательно-реабилитационной деятельностью в отношении детей с ограниченными возможностями. Ею были получены и израсходованы по назначению денежные средства от немецкой родительской ассоциации на строительство детской площадки в реабилитационном лагере. Одновременно организация проводит встречи и обсуждения, публикует материалы посвященные дискриминации лиц с умственными нарушениями, необходимости внесения изменений в законодательство и изменения общественного мнения по этому вопросу. Указанная деятельность, по букве законопроекта, может рассматриваться как политическая. Тем самым НКО приобретает статус иностранного агента, несмотря на то, что «политическую» деятельность осуществляет за счет средств из российских, а не иностранных источников.
Пример 2: Благотворительный фонд собирает деньги на жизненно необходимое лечение детям. Среди поступлений есть и средства из иностранных источников. При этом глава Попечительского Совета принял участие в политической акции — предвыборной агитации в СМИ в пользу одного из кандидатов в Президенты. По букве законопроекта — такой Фонд стал иностранным агентом.
Отсутствие связи между статусом иностранного агента и направлением расходования средств из иностранных источников делает сбор и систематизацию информации об этом — бесполезными.
5.	Неспособность законопроекта достичь заявленные цели
Неопределенность показанных выше формулировок в случае принятия законопроекта в существующем виде приведет к следующему.
Во-первых, множество гуманитарных, благотворительных, просветительских, религиозных, научных, образовательных и т. п. НКО, опасаясь расширительного толкования закона в отношении себя, заявят о себе, как об иностранных агентах. При том, что никакого дополнительного, сверх существующего (и весьма жесткого!) контроля они над собой не требуют. И в массе этих организаций и представляемых ими сведений потеряются те НКО, деятельность которых действительно представляют интерес для общественного и государственного контроля.
Во-вторых, те организации, которые действительно ведут политическую деятельность, финансируемую из иностранных источников, используя ту же неопределенность формулировок, будут всячески уклонятся от выполнения норм закона, вступать в споры и разбирательства с государственными органами, в том числе для приобретения популярности, имиджа «гонимого», «непримиримого борца» и т. п.
В-третьих, государственные органы получат весьма серьезный рычаг для избирательного воздействия на те или иные НКО по мотивам, далеким от целей общественного контроля за политической деятельностью. И тут нельзя не отметить жесткость санкций («приостановление деятельности», «до миллиона рублей штрафа»), при том что нижний предел нарушений вовсе не установлен, и нарушение может оказаться совершенно незначительным.
Тем самым, при сомнительной пользе законопроект, будучи принятым, принесет и несомненный вред.
6.	Последствия для организаций, признавших себя иностранными агентами
Следует отметить, что большинство требований, предъявляемых к иностранным агентам, и так выполняются.
Так, ежегодная отчетность, включая отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных из иностранных источников, о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, полученных из иностранных источников, и об их фактическом расходовании или использовании, и так представляется всеми НКО (за исключением маленьких).
Многие крупные НКО проходят и обязательный (например, Фонды) или добровольный аудит (в том числе, и по требованиям иностранных грантодателей).
Главный удар придется по небольшим НКО, использующим разные упрощенные формы отчетности, включая информацию о продолжении деятельности (п.3.1. ст. 32 действующего закона «О некоммерческих организациях»), поскольку им придется подавать сложную отчетность, составление которой требует юридических и бухгалтерских навыков. Кроме того, проведение аудита тоже довольно обременительно финансово для небольших организаций. Это повлечет за собой резкий рост доли административных расходов, что, в свою очередь, негативно скажется на ситуации в социально-значимых сферах, где, как правило, и действуют такие организации.
Кроме того, изменение периодичности отчетности (от ежегодных — к полугодовым и ежеквартальным) также налагает на НКО дополнительное «бюрократическое» бремя, при том что вряд ли имеет какой-то смысл, так как итоги конкретных программ и проектов обычно выявляются к концу финансового года.
Однако главным последствием является необходимость маркировки издаваемых, и, главное, распространяемых иностранным агентом материалов. Нелепость этого требования можно показать на примерах.
Пример 1: Русская православная церковь (НКО), несомненно, получает средства из иностранных источников (например, пожертвования иностранных граждан). Кроме того, высказывает свою позицию по важнейшим проблемам общества и формирует общественное мнение. Тем самым, по букве законопроекта, может быть признана иностранным агентом. Данное НКО издает и распространяет «материалы» — богослужебную, богословскую литературу и пр. Неужели они должна быть промаркированы как материалы иностранного агента?
Пример 2: НКО, работающее в сфере защиты прав детей, получило иностранный грант на распространение среди специалистов медицинской или иной профессиональной литературы. Будучи купленной в обычной книжной сети, эта книга, очевидно, не имеет маркировки. Однако если иностранный агент приобрел ее для передачи в больницы и поликлинники — он обязан ее промаркировать (каким образом? Штампом? Стикером?).
7.	Предложения по доработке законопроекта
Если предположить, что существует необходимость в каких-либо дополнительных формах контроля за деятельностью НКО, то поставленных целей мог бы достигнуть законопроект, содержащий:
четкое и не допускающее двусмысленных толкований определение «политической акции», «участия в политической деятельности»;
четкое определение «доходов, полученных от иностранных источников» для целей этого закона;
необходимость доказывания прямой связи иностранного финансирования и политической деятельности, с возложением этой обязанности на контролирующий орган;
минимальный порог иностранного финансирования, с которого приобретается статус иностранного агента.
Предложенный законопроект этим требованиям, очевидно, не отвечает.
Законопроект имеет также несколько мелких огрехов и недоработок, которые однако не имеют значения на фоне системных недостатков.